На халяву и уксус сладкий: зачем нужен бесплатный общественный транспорт
Бесплатный транспорт как явление городской жизни знаком жителям многих мегаполисов, в том числе российских. Достаточно вспомнить об автобусах до крупных торговых центров, которые возят от станции метро до молла на границе города. Впрочем, существуют решения более радикальные — обнуление тарифов на пользование всем городским общественным транспортом.
Иллюстратор: Дуня Гончарова
Город — сложноустроенный организм, созданный трудом многих поколений жителей, воплощающий в реальность мириады малых и крупных законов социальной и экономической организации общества. Это устройство часто воспринимается аксиоматично, как единственно верное, данное свыше и неизменное в своей сущности. К счастью, организацию городов можно изучить и проанализировать, чтобы влиять на эффективность их функционирования, порой довольно неочевидными способами. Далее речь пойдёт об одном экстравагантном решении в области транспортной политики — о бесплатном общественном транспорте.
Наиболее известным и одним из самых успешных примеров реализации такой политики стал сравнительно небольшой город Хасселт в провинции Лимбург на востоке Бельгии, где существующая автобусная система была переведена на бесплатную основу в 1997 году. Город населением в 70 тыс. жителей, также является центром агломерации, где проживают ещё 130 тыс. человек. Кроме того, стоит отметить крайне высокий уровень использования частного автомобильного транспорта, присущий Бельгии уже многие десятилетия, что создавало большой объём трафика на улицах и магистралях внутри и вокруг города.
Подготовка и реализация
За период между 1987 и 1997 годами население Хасселта выросло на 3%, а количество автомобилей — более, чем на 25%. Первоначально предполагалось, что для решения проблемы с пробками, будут перестроена и «улучшена» существующая дорожная инфраструктура. Тем не менее, власти решили прибегнуть к неортодоксальным методам городского развития, которые дали выдающийся результат — всего за несколько лет количество пассажиров в доселе полупустых городских автобусах увеличилось в 13 (!) раз и проблема с перегруженностью дорог исчезла. Более того, в Хасселте в целом изменилась структура пользования транспортом: новые пассажиры появлялись за счёт автомобилистов, отдавших предпочтение автобусам, а также значительно выросло количество велосипедистов и пешеходов.
Именно введение этих комплексных мер совместно с отменой платы за проезд, позволило коренным образом переломить ситуацию.
Простого обнуления тарифов, впрочем, недостаточно, чтобы заставить жителей предпочесть общественный транспорт частному, а ведь именно это, в конечном счёте, и является причиной для принятия столь радикального решения. Речь должна идти о комплексных мерах, где изменение тарификации является лишь одним из множества используемых тактических манёвров. В англоязычной литературе они именуются push («толкать») и pull («тянуть») мерами, и лишь их системное применение позволяет значительно повлиять на доли использования разных видов транспорта в городе.
«Push-меры» подразумевают затруднение или увеличение стоимости использования автомобилей: сокращение количества парковочных мест, введение платы за въезд в некоторые части города и даже запрет на вождение в определённые дни недели. С другой стороны, «pull-меры» направлены напрямую на повышение комфорта при использовании общественного транспорта: сюда входит и обновление транспортного парка, и внедрение ночных маршрутов, и создание безбарьерной среды. Именно введение этих комплексных мер совместно с отменой платы за проезд, позволило коренным образом переломить ситуацию.
Перед введением изменений в 1997 году мэрия Хасселта и департамент транспорта подготовили мастер-план, предопределивший успех в борьбе с перегруженностью дорог и пробками. В нём были прописаны и меры по увеличению комфорта пользования автобусной системой (введение дополнительных маршрутов; обустройство выделенных полос; продление режима работы; обнуление тарифов; в конце концов, закупка более комфортабельных автобусов), и ограничения для нежелательного более личного автотранспорта (сокращение числа парковочных мест; сужение крупных транспортных артерий; увеличение пространства для пешеходов и велосипедистов; введение более строгих скоростных ограничений).
Большим подспорьем для Хасселта стала подготовка и реализация плана как на уровне городской власти, так и на уровне районов, где проходили публичные слушания, позволившие определить прогрессивную транспортную политику на следующие десятилетия. Горожане желали сделать город более безопасным, снизить выбросы выхлопных газов, увеличить долю велотранспорта на дорогах, сделать общественный транспорт доступным для маломобильных граждан, а также увеличить связность центра города с периферией. Пожелания были трансформированы в конкретные 11 задач, зафиксированных в мастер-плане, подготовленном в кооперации с мэрией города Генк, что расположен в нескольких километрах от Хасселта и является вторым центром агломерации. Далее произошло согласование с администрацией Лимбурга (уровень провинции) и региональной компанией-перевозчиком De Lijn (компания принадлежит правительству Фландрии — согласование шло по вопросам расширения сети, созданию новых рабочих мест и закупки автобусов). Таким образом была достигнута необходимая кооперация между всеми участниками этих изменений: жителей 15 разных районов с мэрией и администрацией провинции, частных перевозчиков — с законодателями.
Последовали крупные перемены: кольцевая дорога вокруг центра города была преобразована в крупный бульвар, предназначенный, в первую очередь, для велосипедистов и автобусов, и в последнюю — для автомобилей. Полностью переработана и увеличена схема автобусных маршрутов, чтобы каждый житель города имел быстрый доступ к общественному транспорту. Вдобавок к этому было создано три относительно крупных транспортных узла и запущены шаттлы по центру города и кольцевому бульвару, отправляющиеся с периодичностью в пять минут. Все автобусы были заменены на низкопольные, а остановки подготовлены для создания безбарьерной среды. Успех был колоссальным: если в 1996 году общественным транспортом в Хасселте воспользовались 350 тыс. пассажиров, то уже в 1997 (а система была введена в пользование лишь 1 июля) их было 1,5 миллиона — невероятный мгновенный рост пассажиропотока в 4,3 раза. В 2000 году — более 3 миллионов пассажиров, в 2008 — 4,5 миллиона и тринадцатикратный рост.
Успех был колоссальным: если в 1996 году общественным транспортом в Хасселте воспользовались 350 тыс. пассажиров, то уже в 1997 (а система была введена в пользование лишь 1 июля) их было 1,5 миллиона.
Бесспорным здесь является тот факт, что в Хасселте удалось достигнуть поставленных целей: увеличить использование городских автобусов (16% бывших автомобилистов стали регулярно пользоваться общественным транспортом), улучшить связность городского пространства и тем самым повысить качество жизни горожан. Большим вопросом остаётся то, каким образом финансируется подобная городская политика (а именно обнуление тарифов), каковы её негативные стороны и ограничения по применению.
Плюсы и минусы
Плата за городской транспорт кажется само собой разумеющимся действием, но надо понимать, что проездной билет покрывает обычно лишь небольшую долю затрат компании-перевозчика на организацию и поддержание маршрута. Для большого количества городов билет покрывает лишь 20-40% реальной стоимости проезда, для Хасселта эта сумма равнялась 25%. Оставшиеся 75% стоимости проезда в этом бельгийском городе обеспечивались за счёт регионального бюджета и такая схема является доминирующей в мире. Общественный транспорт нерентабелен — его существование обеспечивается за счёт налогообложения, а не тарификации, которая является лишь незначительным финансовым подспорьем и инструментом для контроля пассажиров. Впрочем, нельзя не отметить, что есть города, где плата за проезд — важнейший элемент финансового обеспечения транспорта. К примеру, в Лондоне тарифы обеспечивают более 70% покрытия затрат на перевозку, но подобная структура финансирования далеко не универсальна. Более того, многие сторонники бесплатного проезда указывают на то, что ежедневное пользование общественным транспортом — следствие объективной потребности граждан добираться на работу или учёбу во всё разрастающихся городах, а не личная прихоть, и государство должно содействовать максимальному облегчению этого процесса, а взимание платы, с точки зрения многих апологетов бесплатного проезда, является просто социально несправедливым действием. Это вызвано многочисленными позитивными эффектами от перехода на использование общественного транспорта, лежащими как в экономической, так и социальной плоскости. Благодаря этому, как предлагает, к примеру ряд прогрессивных политических партий в Скандинавии, обязанность платить за проезд можно полностью переложить на плечи государства или работодателей.
Здесь покоится, пожалуй, наиболее важная деталь, касающася тарификации (или её отсутствия) проезда: плата за пользование транспортом, конечно, может являться заметной составляющей индивидуального бюджета, но для граждан с доходами близким к средним вряд ли чем-то разорительным. Для наиболее незащищённых слоёв городского общества, для людей, зарабатывающих значительно меньше среднего, плата за ежедневный проезд может становиться причиной избегать «лишних» поездок, снижая их мобильность и доступ к рабочим местам и сервисным возможностям, расположенным на удалении от жилых районов. Несомненно, актуальность этого аспекта возрастает сообразно с увеличением городских размеров. Противоречие, о котором мы говорим, заключается в природе общественного транспорта как услуги, необходимой для выполнения гражданами почти любой работы, и её платной основы, порой нерационально ограничивающей доступ наиболее уязвимых групп к социальным благам и возможностям по трудоустройству.
Обеспечение бесплатного проезда означает возрастание трат из регионального или городского бюджета, которые должны иметь не только социальный, но и экономический смысл, то есть они должны быть каким-либо образом возмещены. В этом отношении у обнуления тарификации есть хороший набор аргументов в свою поддержку. С самой примитивной финансовой точки зрения экономическая целесообразность введения оплаты за проезд и билетов в городах с населением менее 100 тыс. жителей подвергается сомнению некоторыми исследователями. Дело в том, что организация выпуска билетов, их продажи, инкассации денег, сервисные затраты на инфраструктуру, организация контроля — всё это в значительной мере компенсирует почти весь доход, получаемый от самой продажи билетов. Особенно это важно для городов с небольшой транспортной системой, где пассажиропоток невелик.
Бесплатный транспорт может послужить заметной составляющей городского брендинга, направленного на повышение привлекательности города и стимулирование внутристрановой миграции.
Косвенные эффекты бесплатного проезда более многочисленны и достаточно интересны. Бесплатный транспорт может послужить заметной составляющей городского брендинга, направленного на повышение привлекательности города и стимулирование внутристрановой миграции. Привлечение новых жителей из соседних регионов и городов или даже оттягивание их из пригорода, но обязательно внутрь муниципальных границ, бывает очень важно в странах, находящихся в ситуации демографического кризиса. Например, Таллин, потерявший почти 100 тыс. жителей (25% населения) с 1989 по 2003 год, теперь предпринимает меры по привлечению новых. Логика крайне проста: каждый вновь зарегистрировавшийся в муниципальных границах житель начинает перечислять налоги в городской бюджет; новый житель — больше денег. Таким образом в Таллине — самом большом городе с бесплатным общественным транспортом — необходимость покрыть дефицит бюджета в 12 миллионов евро, вызванный отменой билетов, можно было за счёт привлечения примерно 12 тыс. новых налогоплательщиков. В Таллине за 2013 год, когда была внедрена эта система, появилось 10 тыс. новых жителей, что в три раза превышает показатели за предыдущие годы.
Дополнительные средства также можно сэкономить за счёт снижения необходимости инвестировать в расширение дорог в случае сокращения пользования автотранспортом и нагрузок на дороги. Снижение выбросов выхлопных газов, зашумлённости улиц и количества ДТП, что является естественным следствием привлечения горожан к использованию общественного транспорта, не только положительно влияет на здоровье и качество жизни, но и обеспечивает экономию бюджетных средства на здравоохранение. Уже упоминавшаяся выше возрастающая мобильность малообеспеченных граждан — мощнейший социальный фактор, стоящий за внедрением бесплатного проезда. Это обеспечивает доступ граждан к вакансиям и сервисам, которые они не могли в полном объёме получить до этого. В перспективе позитивный эффект может варьироваться от снижения безработицы до повышения благосостояния затронутых изменениями жителей и снижения уровня дифференциации благосостояния.
Негативные эффекты тоже присутствуют: отмена оплаты за проезд может вести к вандализации и менее заботливому отношению к транспортной инфраструктуре. Однако самым опасным аспектом является неадекватное перераспределение пассажиропотока, при котором рост пользования общественным транспортом достигается не за счёт автомобилистов, а за счёт пешеходов, велосипедистов и увеличения числа ненужных поездок. В таком случае из всех позитивных аспектов данной политики сохраняется лишь увеличение мобильности наименее защищённых граждан, что, конечно, замечательно, но недостаточно.
В 2013 году, после 15 лет выдающегося роста, в Хасселте была введена плата за проезд. Небольшая — всего 0,60€ — но необходимая.
В 2013 году, после 15 лет выдающегося роста, в Хасселте была введена плата за проезд. Небольшая — всего 0,60€ — но необходимая. Это ни в коем случае нельзя назвать провалом политики, нет. За 15 лет были достигнуты все поставленные ранее цели, но и автобусный парк вырос более чем в 10 раз, что заставило региональный бюджет потребовать от города начала покрытия хотя бы части расходов. Хоть Хасселт и не был первым городом, внедрившим данную транспортную политику, именно за ним последовали другие. Например, Сингапур, экспериментирующий с бесплатными электричками в утренние часы. Или 14-милионный китайский Чэнду, где было запущено 44 бесплатных автобусных маршрута, а также отменена оплата с 5 до 7 утра и для всех пожилых граждан. Или Таллин, где всё пока идёт не так гладко, как хотелось бы, хотя мэр заявляет об экономической целесообразности решения и риторически вопрошает: «Почему этого ещё не сделали другие города мира?».